落地細則尚待厘清 協調機制急需完善

怎么算好生態補償這筆賬

8月5日，江西省九江市。江西地處長江中下游，擁有152公里長江岸線。據了解，2016年開始，江西在全省100個縣市區全面推開流域生態補償，2016年至2018年三年間流域生態補償資金規模將超過75億元。

“這是個試點工作，有創新性，我們希望隨著兩省財政收入的增長，能加快推進生態補償的經濟效應，但目前還在探索過程中。”日前，安徽省環保廳副廳長羅宏如此總結近幾年安徽與浙江在新安江流域推進的水環境生態補償嘗試。

新安江是安徽三大水系之一，流入浙江境內，注入千島湖。從2012年起，在財政部、原環保部指導下，安徽、浙江兩省開展了新安江流域上下游橫向生態補償的兩輪試點工作，每輪試點為期3年。中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，約定水質達標后，浙江補給安徽1億元，反之則安徽補給浙江1億元。

2015年，兩省首輪跨流域生態補償機制試點工作到期后，安徽、浙江啟動了第二輪試點工作，并在原有基礎上各自再追加1億元，用于新安江的生態環境保護。

試點工作開展以來，安徽圍繞新安江水質作出了不少努力。據羅宏介紹，僅黃山市就關停了170多家污染企業，90多家工業企業陸續搬遷至循環經濟園，優化升級項目510多個。

但他也表示，相比這些努力，安徽最終得到的生態補償資金“從成本來說是不夠的”，而且也很難算清具體成本。事實上，這也是許多地方在探索生態補償機制時遇到的共同問題。作為實現“綠水青山就是金山銀山”的重要手段，生態補償機制是一項以經濟手段為主，調節相關方利益關系的制度安排。但在實踐中，還存在資金不足，缺乏細化標準和規則，上下游之間的環境賬、經濟賬很難算清等問題。

地方政府的成績表和驅動力

面對記者的長槍短炮，學者出身的楊志平顯得很自信，回答提問時各種數據信手拈來。這兩年，江西在全國率先建立了全流域生態補償機制，累計投入的資金總額位于全國前列，作為江西省發改委下屬的山江湖辦公室副研究員，楊志平曾參與這項制度的籌劃和執行。

從2016年開始，江西在全省100個縣(市、區)全面推開流域生態補償，當年及2017年共投入流域生態補償資金47.81億元。今年將再籌集超過28.9億元實施補償，3年間流域生態補償資金規模將超過75億元。

按照《江西省流域生態補償辦法》，這些資金的分配將以水質為主要指標，同時兼顧森林生態保護、水資源管理等因素，對水質改善較好、生態保護貢獻大、節約用水多的縣(市、區)加大補償力度。據楊志平介紹，江西還出臺了相關的考核評分辦法，共設立數十個具體的考核指標，并出臺了相關資金使用辦法，要求各縣市每年6月匯報資金使用情況。

這些資金正成為江西各地生態環保的成績表和驅動力。據楊志平介紹，實施生態補償機制以來，尋烏、安遠等縣市已獲得上億元生態補償金，而南昌下屬的一些區縣不僅沒拿到這筆資金，反而還要向省級財政繳納數百萬元。

類似的做法也出現在長江上游的其他省份。在湖北宜昌，當地將長江支流黃柏河的斷面水質監測結果，與下屬的夷陵區、遠安縣的生態補償資金、磷礦開采份額“雙掛鉤”。

據宜昌市黃柏河綜合執法支隊隊長洪鈞介紹，當地在這兩個區縣設立了18個水質監測斷面，每10天測一次，作為“雙掛鉤”的重要依據。例如，夷陵區將水質監測結果分解到流域內的鄉鎮、企業，以倒逼污染排放企業改造升級。目前該區已搬遷拆除規模養殖場53家，整治排污口32個，新建鄉鎮污水處理廠9家，改造升級6家。

“把資源開發與環境保護直接掛鉤，如果做不好，縣政府要繳納生態補償金，失去更多開采份額，也實現了相互競爭。”洪鈞如此總結這一試點經驗。

將“雙掛鉤”作為生態補償重要做法的，還有貴州。據貴州省水利廳總工程師李晉介紹，貴州實施了由省級財政獎補的生態補償機制：如果水質達標，上游地區不僅可獲得下游地區提供的生態補償金，還可獲得省級財政獎補資金，反之則要繳納罰金。

這一機制也與地方干部的考核直接掛鉤，由水利、環保等部門將各地生態補償的實施情況向組織部門匯報，直接與干部考核相關聯。

上下游怎么算好生態補償賬本

雖然已有階段性成效，但李晉還是認為，生態補償的范圍和規模應再大一點。“貴州是西部省份，還是缺乏資金，希望長江流域的其他省份能多參與這種生態補償。”

楊志平也清楚，許多地方的試點經驗背后仍然存在問題：“這都是江西自掏資金構建的。”作為政策參與者，他坦承這類由各地實施的生態補償尚屬縱向的獎補措施，并不是真正意義上的橫向生態補償。

“現在的核心問題是，保護者受補償、受益者付費的機制還沒建立起來。”他呼吁，長江流域各省市之間的橫向生態補償機制亟待建立。

但跨行政區域的制度協調，一直是個大難題。在流域上下游間實行橫向生態補償機制仍需要解決許多細節問題，尤其是怎么算好上下游之間的環境賬、經濟賬。

在開展橫向生態補償試點比較早的安徽和浙江之間，就曾因指標細則不同而造成過困擾。

在剛開始試點時，安徽和浙江對交界處新安江的水質評判標準有不同的看法。安徽方面認為，應該以河流水質的三類水作為評判基準;浙江方面則認為，新安江在進入浙江省后注入千島湖，應該以湖泊二類水水質為基準。而河流三類水水質不監測水的富營養化指標，湖泊二類水則把富營養化指標看得很重。

不同的指標，意味著不同的治理成本。最后，兩省協商決定，將新安江最近3年的平均水質情況作為評判以后水質變好或變壞的參照。

生態環境部水環境監管司司長張波告訴中國青年報·中青在線記者，整體看來，許多生態補償試點仍未達到目標效果。讓他感到遺憾的是，目前他“還沒見到全國有哪個地方建立了真正意義上的生態補償機制”。

張波分析，主要問題還是在于很難算清楚“賬本”：上下游之間應該補償多少，以及從哪些方面補償，哪些生態保護工作是上游本來就應該做的，哪些是為下游和流域整體做的，“這個賬該怎么算，還缺乏一套基礎的東西”。

“罰多少、獎補多少，這個數額怎么算是關鍵。如果算不出來這個數，怎么能讓上下游地區形成共識，來簽合同呢?”張波認為，推行橫向生態補償機制應以上游地區的指標為主要參考，但也要評估上游自身的生態保護職責，但也正因如此，才難以算好詳細的“賬本”。

期待更多補償方式和協調機制

雖然面臨種種困難，但很多地方與專家也提出了自己的解決思路。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所研究員李忠認為，生態補償的方式可以更加多元化，例如除資金補償以外，下游地區也可以考慮以產業轉移、共建產業園區、人才培訓、對口支援等項目式的方式來為上游地區提供補償。“上游把生態環境保護好了，下游有發展空間，上游也可以參與到下游的產業發展中。”

李忠也認為，考慮到一些地方財政的現實壓力，開展橫向生態補償時也可以進一步發揮市場機制的作用。例如發行綠色債券，建立生態銀行、濕地銀行，或者引入大型企業，吸引更多社會資金參與到生態保護工作中。

這一建議的現實基礎，來源于長江上游的重要支流赤水河的實踐。今年6月，赤水河沿線4家酒企共向云南鎮雄捐贈了2400萬元，用來支持當地脫貧攻堅和生態保護工作。從2014年起，僅茅臺集團就連續10年累計出資5億元作為赤水河流域水污染防治生態補償資金，用于赤水河保護。

除了大型企業的參與，赤水河流經的云南、貴州、四川3省也建立了跨省的流域生態補償機制。今年2月，《赤水河流域橫向生態補償協議》簽署。云南、貴州、四川3省商定，每省按1∶5∶4的出資比例，拿出兩億元，按3∶4∶3的比例分配給3省，用于該流域生態環境治理。

然而，上述赤水河的實踐仍面臨具體管理的問題。據四川省環保廳水環境管理處處長芮永峰介紹，云貴川3省在該流域生態補償工作中，初步商議出“輪流坐莊”的值班制度，但還需要盡快探索落地，設立統一的管理機構，并且考慮好相應的人員、機構設置。

在長江水利委員會規劃計劃局副局長羅小勇看來，生態補償機制包括很多領域和方面，流域內的受益主體和責任主體也有很多個，因此推進速度不會特別快。但是，也不能因此就停下腳步。“如果要把所有事情都搞透了才去行動的話，也很難落地。”

作為全國較早試點跨省市流域生態補償地區的環保負責人，羅宏也認為，保護和治理新安江等長江流域的水生態環境，是他義不容辭的責任和義務。“給不給錢、給多少錢不影響我做這件事”。

記者最近還獲悉，在與浙江聯合實施水環境橫向生態補償機制幾年之后，安徽省與江蘇省、河南省也在協商生態補償機制合作的可能。羅宏希望，還能有更多的協調機制，以進一步促進生態補償的落地實踐。

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